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Gegen neue Netzmonopole

  • Dr. Jürgen Kaack
Aktualisiert:

Ob Breitband vorhanden ist oder nicht, ist nicht nur ein Faktor für den Nutzer, sondern auch einer für den Standort. Das betrifft nicht mehr nur die Kommunen, sondern auch den Bund, immerhin kann Deutschland nur wettbewerbsfähig bleiben, wenn auch die Innovationskultur weiter vorangetrieben wird. Die Lösung scheint mit der Möglichkeit Glasfaser perfekt, doch damit entsteht die Gefahr neuer Netzmonopole. Zu deren Verhinderung müssen neue Geschäftsmodelle her.

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Der Breitband-Ausbau erfolgt in Schritten

Breitband-Anschlüsse sind gerade für ländliche Regionen ein essentieller Standortfaktor, der über den Zuzug von Unternehmen und Familien entscheidet. In vielen Kommunen ist aus Sicht der Betroffenen die verfügbare Bandbreite unzureichend, selbst wenn sie oberhalb der von der Bundesregierung definierten 1 MBit/s Grenze liegt. Erst oberhalb von 6 MBit/s stellt sich derzeit Zufriedenheit ein. Dabei erweist es sich immer wieder, dass nach dem Ausbau eines „weißen“ Fleckens in der Umgebung neue „graue“ Flecken entstehen, wenn dort die verfügbare Bandbreite unter derjenigen in dem neu ausgebauten Gebiet liegt. Durch den über die Jahre laufend steigenden Bandbreiten-Hunger entsteht immer wieder neu Unzufriedenheit bis mit einem Glasfaser-Anschluss am Haushalt auch längerfristig alle Breitband-Bedürfnisse befriedigt werden können.

Das Problem für die Breitbandversorgung in der Fläche liegt in den meisten Fällen in der Kapazität des regionalen Backbone-Netzes begründet, mit dem das Weitverkehrsnetz und das Anschlussnetz verbunden werden. Hier sind die verfügbaren Bandbreiten heute oft zu gering, um eine höhere Bandbreite bis zum Anschlussnetz zu transportieren. Die regionalen Netze bestehen typischerweise heute noch aus Kupferkabelstrecken, deren Kapazität nicht erweitert werden kann. Hier bleibt oft nur der Ausbau des regionalen Netzes mit Glasfaserstrecken. In einem ersten Schritt werden meist nicht die Einzelhaushalte angeschlossen sondern die Kabelverzweiger. Die Verlegung von Glasfasern bis zu den Kabelverzweigern wird als „Fiber-to-the-Curb“ (FTTC), zu Deutsch etwa „Glasfaser bis zum Bürgersteig“, bezeichnet und stellt den ersten meist auch kurzfristig zu realisierenden Ausbau des Glasfasernetzes dar. Mit einem solchen Schritt können in vielen Fällen für die Mehrzahl der Anschlüsse 16 MBit/s erreicht werden. Nur bei größeren Entfernungen von den überbauten Kabelverzweigern (> 1,5 km) macht sich die Kabeldämpfung in der nach wie vor aus Kupfer bestehenden Teilnehmer-Anschluss-Leitung (TAL) bemerkbar und reduziert die Bandbreite auf 6 MBit/s (oder für abgelegene Häuser auch weniger).

Die Erweiterung der Glasfaser bis zum Hausanschluss oder „Fiber-to-the-Building“ (FTTB) oder auch bis in den einzelnen Haushalt „fiber-to-the-Home“ (FTTH) ist der zweite und erheblich aufwendigere Schritt des Infrastruktur-Ausbaus. Neben dem Ersatz des teuren Kupfers durch den unbegrenzt verfügbaren Glasfaserrohstoff sind in einem Glasfasernetz kaum weitere aktive Komponenten erforderlich. Die Vielzahl der zum Outdoor-DSLAM überbauten ehemaligen Kabelverzweiger (etwa ein Kabelverzweiger je 200 Haushalte) kann bei FTTx-Lösungen entfallen. Dies reduziert den Serviceaufwand im Netz und den Stromverbrauch für die Signalverteilung. Auf längere Sicht und zur Erreichung von Bandbreiten oberhalb von 100 MBit/s führt eigentlich nichts an einer durchgängigen Glasfaser-Anbindung vom Hauptverteiler (HVt) bis zum Teilnehmeranschluss (TAL) vorbei.

Investitions-Aufwand bremst den Glasfaser-Anschluss zum Haus

Schon der Aufbau der regionalen Netze bis zu den Kabelverzweigern als FTTC-Lösung ist für Netzbetreiber nicht immer rentabel. Lange Strecken bei der Verlegung von Glasfasern und eine dünne Besiedlung erhöhen die Investitionskosten pro Anschluss schnell über die Wirtschaftlichkeitsgrenze hinaus. Dann bleiben nur zwei Möglichkeiten: entweder werden die Anschluss- und Monatspreise für die Kunden deutlich erhöht gegenüber dem gleichen Angebot in dichter besiedelten Räumen oder irgendjemand trägt die so genannte Wirtschaftlichkeitslücke der Betreiber. Da man auf die Gleichbehandlung von Einwohnern in der Stadt und auf dem Land nicht verzichten will, bietet die Regierung den Einsatz von Fördermitteln aus EU-Töpfen, die Kommunen unter eng definierten Voraussetzungen gewährt werden für den Ausgleich der Wirtschaftlichkeitslücke in Form einer Beihilfe an einen Netzbetreiber.

Wenn der Ausbau der Kabelverzweiger schon teuer ist, so steigen die erforderlichen Investitionen für den Ausbau der Glasfaser bis zum Hausanschluss um ein Vielfaches. Gerade die „letzte Meile“ (Last Mile) vom Kabelverzweiger bis zum Hausanschluss erfordert unvermeidbar umfangreiche Tiefbaumaßnahmen im überbauten Raum. Viele Kommunen haben keine eigenen Leerrohre in den Straßen verlegt, die zum Einziehen von Glasfasern genutzt werden könnten. Selbst vorhandene Leerrohre sind nicht in jedem Fall geeignet, da Glasfasern nur in Netzen mit stumpfem Winkel und mit geeigneter Wandstruktur mit Luftdruck in ein vorhandenes Leerrohr eingeblasen werden können. Neue Leerrohre in den Straßen kosten je nach Verlegungstechnik (Aufgraben, Saug-Spül-Technik, Durchschießen) von 80 bis 120 Euro pro Meter. Die Kosten für die Leerrohre selbst (unter 5 Euro pro Meter) und das Setzen von Schächten fallen dabei kaum zusätzlich ins Gewicht. Von den Leerrohren in der Straße bis zum Haus können fallweise Mini-Pipes ohne eine Öffnung der Oberfläche durchgeschossen werden. Für den einzelnen Hausanschluss kann bei einer unabhängigen Verlegung mit Kosten in Höhe von 1.000 bis 1.600 Euro gerechnet werden. Dabei sind die Kosten der eigentlichen Übertragungstechnik und der Hausabschluss sowie die ggf. erforderliche Inhouse-Verkabelung noch nicht enthalten. Für den Bau eines neuen flächendeckenden Glasfasernetzes bis in jeden Haushalt dürften Investitionen in Höhe von 100 Mrd. Euro anfallen.

Für die Netzbetreiber sind auch Teilbeträge solcher Vorlauf-Investitionen zu hoch, um den Renditeerwartungen der Gesellschafter und Aktionäre gerecht zu werden. Infrastrukturvorhaben rechnen sich in den allermeisten Fällen erst bei einer 20-jährigen Abschreibungsfrist wie bei öffentlichen Infrastrukturen wie Kanalanschlüssen, Straßen und Bahntrassen. Mit den in der Telekommunikation üblichen drei bis sieben Jahren für die Abschreibung von Netzinfrastrukturen ist eine Rendite nur in Ausnahmefällen (z.B. in Ballungsgebieten) über einen kürzeren Zeitraum zu erzielen. Netzbetreiber gehen von einer Größenordnung von 15% der Haushalte im Versorgungsgebiet aus, die unter derzeitigen Bedingungen wirtschaftlich mit Glasfasern ausgebaut werden können und diese finden sich in Ballungsgebieten mit einer hohen Zahl von Wohneinheiten je Anschluss. Daher sind die Netzbetreiber immer noch sehr zurückhaltend beim Glasfaserausbau bis zum Hausanschluss. In anderen Ländern, die in der Glasfaser-Durchdringung deutlich vor Deutschland rangieren, hat in der Regel der Staat den Ausbau entweder als Infrastrukturmaßnahme subventioniert oder er ist selbst Betreiber der Telekommunikationsnetze. Hier sind die bestehenden alten Netzinfrastrukturen allerdings oft in einem solch schlechten Zustand, dass ein Ausbau mit VDSL überhaupt nicht in Betracht kommt.

Infrastruktur-Betrieb als neues Geschäftsmodell

Neben dem bisher üblichen Ausbau der Netze durch die großen Netzbetreiber mit ihren vertikal integrierten Wertschöpfungsstufen kann aufgrund der dargestellten Investitionsvolumina und der erforderlichen Abschreibungsfristen ist die Entstehung eigenständiger Betreibergesellschaften für die regionalen Zugangsnetze eine mögliche Alternative. Dabei sind verschiedene Geschäftsoptionen denkbar vom reinen Bereitstellen passiver Infrastrukturen (Leerrohre) über das Angebot „beleuchteter“ Glasfasern auf der Übertragungs- und Sicherungsebene im OSI-Schichtenmodell bis zur Realisierung von Übertragungsplattformen, an die sich andere Anbieter auf der Dienste-Ebene anschalten können. Der Aufbau und der Betrieb eines regionalen Breitbandnetzes rentieren sich nur in Ausnahmefällen für Ortsteile oder eine einzelne Kommune. Wenn sich aber mehrere Kommunen zusammenfinden oder auf Kreisebene entsprechende Aktivitäten entwickelt werden, ist ein zumindest kostendeckender Betrieb möglich.

Bislang erfolgt der Ausbau durch einen der großen Netzbetreiber, der sich dies fallweise durch die Kommune mittels Zuschüssen im Sinne einer Beihilfe mitfinanzieren lässt. Dabei bleibt das regionale Netz dabei aber im alleinigen Besitz des Netzbetreibers und die Kommune hat kein Mitspracherecht bei der Nutzung oder einem späteren Ausbau. Eine andere Möglichkeit ist ein Joint Venture zwischen einem Netzbetreiber und einer Kommune – eine Private Public-Partnership (PPP). Finanzierung und Nutzungsrechte werden bei diesem Modell vertraglich geregelt. In der extremen Ausprägung kann die Betreibergesellschaft als hundertprozentige Tochtergesellschaft des Kreises agieren. Wenn die vorhandene Versorgung unzureichend ist und das eigentliche Endkundengeschäft an Kooperationspartner vergeben wird, ist dies wohl auch rechtlich mit dem kommunalen Versorgungsauftrag verträglich. Eine solche Konstellation kann von den dargestellten unterschiedlichen Abschreibungszeiträumen für öffentliche Infrastruktureinrichtungen (bis zu 20 Jahre) im Vergleich zu den Kalkulationszeiträumen von drei bis fünf Jahren bei den Netzbetreibern profitieren.

Für den weiteren Ausbau der Netze bis zum Hausanschluss ist es naheliegend und konsequent, wenn Stadtwerke (oder Versorgungsunternehmen) neben den Hausanschlüssen für Wasser, Strom, Gas und Abwasser auch die Anbindung an ein passives Breitband-Netz schaffen und betreuen. Für ein solches Szenario spricht, dass Straßen durchschnittlich alle 10 bis 15 Jahre geöffnet oder saniert werden, oft im Auftrag eines Versorgungsunternehmens. Wenn eine Kommune oder ein Kreis heute für sich alleine oder zusammen mit einem Versorgungsunternehmen einen „Masterplan“ erstellt für den Aufbau eines Leerrohr-Netzes, dann können die geplanten Tiefbauarbeiten genutzt werden, um an geeigneter Stelle und in passender Tiefe Leerrohre im Beilauf mit zu verlegen. Die Verlegung von Leerrohren im Beilauf zu anderen Baumaßnahmen senkt die Kosten von den oben angeführten 80 bis 120 Euro pro Meter auf maximal 5 Euro pro Meter und das Leerrohr ist dabei schon enthalten. Dabei ist der eigentliche Hausanschluss allerdings immer noch ein offener Punkt, da entweder an jedem Grundstück ein Schacht und eine Muffe im Leerrohr gesetzt werden muss oder Minipipes von wenigen geeigneten Punkten in der Straße über einen längeren Abschnitt nachträglich verlegt werden müssen. Neubaugebiete sollten schon heute mit Leerrohren ausgestattet werden, die für eine spätere Glasfaserverlegung geeignet sind.

Bei entsprechender Vorplanung wird der Aufbau eines Glasfasernetzes (zunächst als Fiber-to-the-Building) über einen Zeitraum von 10 bis 20 Jahren ausgeführt nur ein Bruchteil der erwähnten 100 Mrd. Euro kosten. Denn der Anschluss mit Glasfaser wird auf dieser Grundlage vermutlich bereits für 500 Euro zu realisieren sein. Wird dann jeder dritte Haushalt tatsächlich angeschlossen, ergibt sich ein abgeschätzter Break-even schon unter 15 Jahren! Um dies Wirklichkeit werden zu lassen, muss allerdings jetzt zügig mit den Planungen und der Verlegung begonnen werden.

Trennung von Netz und Dienst fördert den offenen Netzzugang

Die Rahmenbedingungen für die Glasfaser-Verlegung machen also offensichtlich neue Geschäftsmodelle erforderlich, die Rückwirkungen auf die Wertschöpfungsstufen haben werden. Eine Trennung von Netz- und Dienste-Ebene war in einem bis 1998 auf Telefonie ausgelegten Netz nicht sinnvoll. Für ein Breitbandnetz schafft dies neue Ansätze bei Kooperationen und ermöglicht alternative Geschäftsmodellen. Es wird in Zukunft allein aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich sein, mehrere Leerrohrrassen parallel zueinander zu einem Haushalt zu führen. Allerdings ist es trotzdem vorstellbar, dass mehrere Glasfasern durch dasselbe Leerrohr ins Haus geführt werden. Die Kosten für eine zusätzliche Faser liegen bei ca. 3 Euro pro Meter und fallen somit gegenüber der Leerrohr-Verlegung kaum noch ins Gewicht. Der Einsatz mehrerer Glasfasern kann dann erforderlich sein, wenn die Schnittstellen zu Diensten unterschiedlicher Anbieter nicht verfügbar sind. Von der verfügbaren Bandbreite her ist es aber nicht erforderlich, unterschiedliche Fasern für mehrere gleichzeitig genutzte Breitband-Anwendungen zu installieren, können doch Geschwindigkeiten im GBit/s-Bereich für schnelle Datenübertragung, Sprache und Fernsehen in hochauflösender Qualität (HDTV) über ein und dieselbe Glasfaser zugeführt werden.

Wenn es genau wie es nur einen Wasseranschluss zum Haushalt und nur einen Gasanschluss zukünftig auch nur einen Leerrohranschluss gibt, muss von vornherein verhindert werden, dass ein solches regionales Monopol Einschränkungen in der Wahl der Dienste und Inhalte zur Folge hat. Das Leerrohr muss für alle interessierten Anbieter zu gleichen Bedingungen nutzbar sein. Selbst die Verwendung einer bereits angeschlossenen Glasfaser kann mehreren Dienste-Anbietern im Rahmen eines Open-Access-Modells zugänglich gemacht werden. In diesem Fall muss der Betreiber der Infrastruktur allerdings auch die notwendige Übertragungstechnik realisieren sowie eine Plattform, an der sich die interessierten Anbieter von Diensten anschließen können.

So ist es ein Szenario, dass ein Infrastrukturanbieter den Haus-Anschluss mit einem Leerrohr und einer beleuchteten Glasfaser realisiert und hierfür einen Monatsbetrag in Höhe von circa 10 Euro vom Anschlussinhaber (oder dem Diensteanbieter) berechnet. Mit diesem Betrag können über einen Zeitraum von 20 Jahren bei permanenter Nutzung 2.400 Euro eingenommen werden. Im Vergleich zu den Erschließungskosten von 1.000 bis 1.600 Euro ergibt sich sicher noch kein wirtschaftlich auskömmliches Modell wenn man berücksichtigt, dass die Vorfinanzierung der Investition, ein möglicher Zahlungsausfall und die Tatsache und dass sich nicht jeder Eigentümer anschließen lassen wird. Lassen sich die Investitionskosten wie oben erwähnt auf 500 Euro senken, z.B. bei einer Verlegung im Beilauf, und werden mehrere Anbieter von Diensten für eine Zusammenarbeit gewonnen, kann ein solches Geschäftsmodell wirtschaftlich tragfähig und gewinnbringend sein. Dabei können aus Sicht des Nutzers Telefonie, Internet und Fernsehen, aber auch professionelle Anwendungen, z.B. in Verbindung mit Cloud-Computing auf Wunsch von unterschiedlichen Dienste- und Inhalte-Anbietern gebucht werden. Selbst bei diesen Marktgegebenheiten wird es immer noch eine erhebliche Zahl von Nutzern geben, die lieber ein Komplettangebot aus einer Hand und mit einer Rechnung haben, und auch das kann es in diesem Szenario realisiert werden.

Infrastruktur-Monopole müssen nicht Wettbewerbs-schädlich wirken

Wenn es nur einen Anbieter für den Teilnehmeranschluss gibt, dann muss durch entsprechende Regulierung und Überwachung sichergestellt werden, dass es nicht Missbrauch der Monopolsituation im Sinne einer Wettbewerbsverzerrung kommt. Die Situation ist aber durchaus mit der heutigen vergleichbar. Derzeit hat die Deutsche Telekom immer noch deutlich mehr als 90% aller Hausanschlüsse in ihrem Besitz. Ein alternativer Netzbetreiber mietet nach den von der Bundesnetzagentur festgelegten Regeln und Konditionen die TAL (Teilnehmer-Anschluss-Leitung) von der Deutschen Telekom für eine Bitstream-Access. Diese Regelung hat sich in den letzten Jahren grundsätzlich bewährt, wenn es auch immer wieder unterschiedliche Auffassungen über die Höhe der zu zahlenden Entgelte gibt. Ähnlich könnten die Regelungen für die neuen Anschlussnetze gestaltet werden. Dabei ist allerdings zu unterscheiden, ob es sich bei den Anschlussnetzen nur um passive Leerrohrnetze handelt oder um Netze mit beleuchteten Glasfasern.

Eine andere Frage ist, wer die Entscheidung trifft, dass ein Unternehmen oder ein Joint-Venture ein Anschlussnetz in einer Kommune, einem Kreis oder einer frei definierten Region aufbauen und betreiben darf. Für Wasser- und Strom-Anschlüsse sind die Verhältnisse kommunal geregelt. Es wäre eine Möglichkeit, es für die Breitband-Anschlussnetze genauso zu handhaben und den Kommunen das Recht vorzubehalten, die neue Anschluss-Infrastruktur zu betreiben. Eine andere Option ist, die Vergabe des Rechtes zum Aufbau eines Anschlussnetzes über ein Lizenzverfahren durch die Bundesnetzagentur zu regeln. Im einen Fall kann sich durch klamme Haushalte oder ein fehlendes Interesse der Kommunalpolitik ein Problem für einen planmäßigen Infrastrukturaufbau ergeben, im anderen Fall könnte es zu Verzögerungen kommen, wenn der Lizenznehmer den Aufbau nicht wie vorgesehen vornimmt. Mit WiMAX gibt es für diesen Fall bereits einen Präzedenzfall.

Dabei gibt es noch eine Reihe weiterer Fragen zu klären, z.B. im Hinblick auf eine zeitliche Exklusivität eines Netzes oder den offenen Wettbewerb von Anfang an, die Gewährung von Investitionsschutz für das Unternehmen, das den Aufbau zuerst betreibt. Wie wird mit Unternehmen verfahren, die trotz aller Investitionsrisiken als zweite ein Anschlussnetz aufbauen wollen? Für Ballungsgebiete und bei ersten wirtschaftlichen Erfolgen ist dies vermutlich kein unwahrscheinliches Szenario. Wer trägt die Kosten für die Entwicklung der erforderlichen Schnittstellen zwischen Netzplattform und Anwendungsdiensten? Wie erfolgt die technische Umsetzung im Haushalt, wenn über ein Leerrohr mehrere Glasfasern unterschiedlicher Anbieter zugeführt werden? Wer trägt die Verantwortung für den Fall von Netzausfällen und Fehlern? Wie wird die Qualität der erbrachten Leistung überwacht? Wer hält den Vertrag mit dem Kunden und hat die Kundenverantwortung? Diese Frage hat bereits beim Aufkommen der Service-Provider im Mobilfunk zu langwierigen Diskussionen geführt. Die Klärung der verschiedenen Fragen und die Entwicklung eines Masterplans für die Umsetzung ist eine Aufgabe für die Bundespolitik. Es könnte sich für den Standort Deutschland als fatal erweisen, die weitere Entwicklung alleine dem freien Spiel der Marktkräfte zu überlassen.

Fazit: die Umsetzung ist nicht trivial, aber realisierbar

Mit geeigneten Lösungsansätzen können Open-Access-Netze entstehen, die ihren Namen wirklich verdienen und für neuen und fairen Wettbewerb bei Diensten (Services) und Inhalten (Content) sorgen. Je nachdem, wer den Glasfaseranschluss beim Kunden realisiert, kann der Infrastrukturanbieter selbst eigene Dienste und Inhalte im Wettbewerb zu anderen Unternehmen anbieten, die seinen Anschluss mieten. Die heutige Struktur im Telekommunikationsmarkt kennt neben den auf Vermarktung spezialisierten Resellern in erster Linie vertikal integrierte Anbieter, die ihre Netze nur in Ausnahmefällen für andere Anbieter öffnen. So kann man sich heute nur schwer vorstellen, dass ein Kabelnetzbetreiber Sprachdienste anderer Netzbetreiber anbietet.

Bei einem weitgehend vergleichbaren Angebot von Internetzugang und Telefonie ist das sicher heute zu verschmerzen. Aber in Verbindung mit zukünftigen Angeboten für Bildung, Telemedizin, intelligenten Energiediensten (Smart Grid), häusliche Pflege, Hausautomation, Cloud-Computing, Diensten auf der Basis des Internets-der-Dinge (Vernetzung von Geräten) und weiteren innovativen Anwendungen der nächsten Jahre kann das geschlossene, vertikal integrierte Geschäftsmodell der heutigen Anbieter äußerst hinderlich und kontraproduktiv sein. Offene Strukturen schaffen insbesondere für junge und mittelständische Unternehmen neue Marktchancen.

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